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自然灾害救助财政支出绩效审计研究

 论文栏目:绩效审计论文     更新时间:2018/3/23 11:38:30   

【摘要】我国是世界范围内遭受自然灾害最严重的国家之一,对人民的生产、生活以及经济发展构成严重威胁。自然灾害救助财政支出是帮助人民群众度过难关的基本保障。为确保自然灾害救助财政专项资金得到有效地运用,对其进行绩效审计便尤为重要。本文在综合分析自然灾害救助财政支出基本特征的基础上,对我国自然灾害救助财政支出绩效审计的内容予以归纳,进而提出了我国自然灾害救助财政支出绩效审计的相关建议。

【关键词】自然灾害救助;财政指出;绩效审计

我国幅员辽阔,国土面积大,是遭受自然灾害影响最严重的国家之一,对人民的生产、生活以及经济发展构成了严重威胁。根据国家局2017年1-3季度我国自然灾害情况的数据显示,2017年1-3季度全国自然灾害受灾面积累计达18158.80千公顷、受灾人口累计达13000万人次,全国自然灾害直接经济损失累计达3147.50亿元。自然灾害发生后,各级政府积极开展对受灾的地区的援助工作。由于缺乏专门机构对进行自然灾害救助财政支出进行管理和运作,再加上捐赠地点分散,导致自然灾害救助财政支出使用效率低下。为确保自然灾害救助财政支出得到高效地运用,研究我国自然灾害救助财政支出绩效审计相关问题便成为当下的重要课题。

一、新时期我国自然灾害救助财政支出的特征

突发性是自然灾害最明显的特征。政府针对自然灾害救助的财政支出,与自然灾害的特点以及灾后救助等方面存在密切联系。一般而言,自然灾害救助财政支出的特征集中体现在如下:

(一)多阶段性特征

自然灾害救助财政支出具备多阶段性特征。具体包括:紧急救助阶段、过渡阶段、灾后重建阶段。阶段划分与自然灾害的发展情况具有密切联系,各阶段的财政支出目的也不尽相同。具体包括:第一阶段为紧急救助阶段,财政支出主要由中央政府或军队管理使用,用以抢救生命财产;第二阶段为过渡阶段,主要用于对受灾地区的社会持续进行恢复,资金主要由地方政府自行支配;第三阶段为灾后重建阶段,这阶段财政支出主要用于灾后重建各项工作,因而其目标存在多元化的特点,但最终目的均是实现受灾地区灾后重建工作以及社会经济秩序的恢复。

(二)涉及金额庞大

自然灾害发生时,为确保各项救助工作、灾后重建工作的顺利开展,国家财政会及通过国家财政预算向受灾地拨款。通常而言,拨款金额庞大,例如在2010年青海省玉树发生地震后,在灾后重建阶段,中央拨款90亿元用于青海玉树灾后重建。这些都在一定程度上反映出了我国自然灾害救助财政支出涉及金额庞大的特点。

(三)绩效审计难度大

我国自然灾害救助财政支出用途较广,涵盖受灾人们的衣、食、住、用等方方面面。而且,在资金的使用倾向上,地方政府与中央的目的也会产生差异。一般而言,中央政府侧重于集中资金在自然灾害的预测、防治以及灾难发生时的紧急救助等方面;而地方政府则倾向于将财政支出用于灾后的重建工作,以确保灾后灾区经济建设、社会保障灾后面临的突出问题得到解决。因用途范围较广,且地方政府与中央政府在财政资金使用上的倾向性不同,在对自然灾害救助财政支出绩效审计时,单纯借助某一方法无法对其进行全面的审计。

二、新时期我国自然灾害救助财政支出绩效审计内容

绩效审计在我国起步较晚,正处于初期发展阶段,无论在理论层面,还是具体实施办法层面,均有待进一步完善。目前开展的关于自然灾害救助财政支出绩效审计,并没有充分地体现出“环境性”和“公平性”。事实上,在自然灾害救助财政支出绩效审计中,我们应将审计的焦点内容集中在自然灾害救助财政支出经济性、效率性以及效果性等方面。具体如下:

(一)审计自然灾害救助财政支出的经济性

自然灾害救助财政支出的经济性侧重强调的是在不影响救助效果的基础上,对自然灾害救助财政支出成本尽可能减少。在对自然灾害救助财政支出进行审计时,则应明确审计过程中的确定性因素和不确定性因素。例如,在发生灾害时,受灾人数以及灾害造成的灾区的经济损失是较为确定的。这时,应在确保不影响救灾效果的基础上,综合考虑自然灾害救助财政支出的经济性。这是针对自然灾害救助财政支出绩效审计的重要内容之一。

(二)审计自然灾害救助财政支出的效率性

自然灾害救助财政支出的效率性集中体现在其使用以及受灾人员安置、灾后重建等方面。一般而言,我们将其理解为是假设在救灾支出一定的情况下,自然灾害救助财政支出的效率,救出的灾民越多,重建的灾区房屋越多。在发生自然灾害时,国家通过自然灾害救助财政支出采取应急措施,而对自然灾害救助财政支出的效率性的审计,则关系到审计自然灾害救助财政支出具体的使用效率层面,也反映出了财政资金是否真正的用到实处。

(三)审计自然灾害救助财政支出的效果性

效果性集中体现在在自然灾害救助达到的审计效果与实施自然灾害救助的既定目标间的接近程度。从审计角度在对自然灾害救助财政支出的效果性进行审计时,主要是在灾害损失确定的情况下,从受灾地区群众获得各个层面的救助来反映自然灾害救助财政支出的效果。

(四)审计自然灾害救助财政支出的公平性

公平性集中体现在社会利润分配的公平及其对社会秩序的影响。从公平的角度来看绩效审计主要考察的是政府的成本和效益有没有公平地分配给社会群体,而不应该只注重特定利益群体。这些都关系到社会秩序的稳定,更需要政府有必要公开其收益分配的情况。我国这类收益大致分为上缴国库和救助灾民。那么公平性审计也要分为两个部分:国家财政资金的使用情况和剩余部分的分配情况,这些都需要政府公开相关信息,做到公平、公正和公开。

三、新时期推动我国自然灾害救助财政支出绩效审计发展的建议

在分析自然灾害救助财政支出的特征基础上,对自然灾害救助财政支出绩效审计内容进行归纳,围绕我国自然灾害救助财政支出绩效审计的相关建议展开探讨。具体如下:

(一)根据自然灾害的实际情况,评定自然灾害的等级

我国环境多样,因此容易发生灾害,各地受灾形式种类众多,根据灾情的严重程度决定发放救助金的标准是目前急需解决的问题。从经济性的角度来看,为了让所有受灾人员都可以得到充分救助,要根据具体情况来发放救助资金,这并不意味着救助资金越多越好,过多投入会造成资源浪费,进而降低救灾资源的经济性。因此,应根据灾害种类的不同将其分为台风、洪涝、地震等,根据其不同的特点来评定出灾害等级,进一步明确政府在自然灾害发生后对受灾地区的救助标准。此外,为了减少资源浪费现象,防止挪用资金等问题的发生,应进一步加强对救灾资金的管理,做到专款专用,最终提高救灾资金的经济性,让救灾资源能够最大程度地发挥效用。

(二)结合自然灾害救助财政资金的特点,明确绩效审计的环节和内容

对应急财政资金开展绩效审计可以进一步完善突发自然灾害应急制度,实现应急资金的有效利用,提高应急资金审计监督质量,推动绩效审计机制的健康发展。应结合目前国内外先进应急管理理论研究,进一步明确我国应急资金的管理监督环节,将目前的应急财政资金特点与政府绩效审计实践结合起来,确立突发性自然灾害事件中应急财政资金绩效审计的内容和目标。

(三)构建全方位的应急财政资金绩效审计评价指标体系

近几年来,通过在灾害事件的审计中所取得的宝贵经验与工作基础,并在专业人员的反复总结后,我国已经建立起一套可持续发展的评价指标,具有较高的真实性、公平性以及合法性,运用层次分析发建立起不同层次的指标体系,在分配不同指标权重后,采用多层次综合评价模型对各指标进行综合评价,加强不同指标之间的联系性,进一步提高评价的客观性和准确性,最终提高审计评价结果的指导性和约束性,将指标体系和汶川地震的调查数据有机结合起来,更有助于将该理论运用于今后的实践之中。

(四)建立预警、防治、救助三位一体的财政投入模式

《国家自然灾害救助应急预案》于2006年1月开始正式实施,其宗旨在于完善自然灾害紧急救助体系,进一步提高紧急救助的效率和作用,维护人民群众的生命财产安全,保证地区社会稳定。目前,预警、防治、救助三位一体的财政投入模式已经建立起来,但大部分地区没有将预警和防治支出纳入日常管理。一方面在法律方面确立绩效审计的权威性,在开展绩效审计的过程中,审计机关应具备与之相适应的地位和权力。出台与审计评价工作的相关法律法规,明确审计对象、审计内容、实施程序以及方法结果,促使审计评价的相关各方明确自身的义务与权利,进一步提高绩效审计报告的约束性和有效性。为了让审计人员在实际工作中做到有法可依,要通过具体的法律条款来明确规定我国自然灾害救助财政支出绩效审计的重要性与操作流程;另一方面建立起完备的自然灾害预警、防治以及救助相统一的财政投入模式,还要对这三个方面的财政专项资金进行统一管理,通过法律的权威性对其进行确认,进而形成稳定的增长机制,并通过这种机制充分做好预警工作和防治工作,最大程度地减少自然灾害所造成的损失。

结语

总之,面对无情的自然灾害,政府及时进行援助,满足受灾地人民的基本生活需要,帮助群众度过难关。自然灾害救助财政支出是支撑人民群众度过难关的基本保障。为确保自然灾害救助财政专项资金得到有效地运用,对其进行绩效审计显得尤为重要。在全社会可持续发展的目标要求下,自然灾害救助财政支出绩效审计的重要性已经上升到一定高度。为了充分发挥自然灾害救助财政支出的使用效果,促进自然灾害救助财政保障机制的完善,提高灾害应急审计的总体水平,并构建科学的应急财政资金绩效审计模式。

参考文献:

[1]李玲.赈灾专款物资绩效审计研究[J].财会通讯,2017,(25):97-100.

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[3]蒋伟,王如燕.重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系研究[J].中国管理信息化,2011,(16):46-48.

作者:贾倩 单位:西北大学经济管理学院

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