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略论刑事法律援助的质量控制

 论文栏目:法律援助论文     更新时间:2013-11-22 9:59:00   

一、刑事辩护质量的控制机制

(一)刑事法律援助的国际准则标准与有效辩护

联合国文件《关于律师作用的基本原则》中关于有效辩护的规定:“任何没有律师的人在司法需要情况下均有权获得按犯罪性质指派给他的一名有经验和能力的律师以便得到有效的法律协助,如果他无足够力量为此种服务支付费用,可不交费。”这是国际准则对获得律师帮助的要求。“各国政府还应确保,被逮捕或拘留的所有的人,不论是否受到了刑事指控,均应迅速得到机会与一名律师联系,不管在何种情况下至迟不得超过自逮捕或拘留之时起的四十八小时。”国际准则要求在犯罪嫌疑人、被告人辩护权的实现上,要保障有辩护人的协助,对于辩护人有效履行职能的能力也提出了相应的要求,即对于援助律师的主体资格要根据案件的性质确定,对律师的经验和能力的具备明确提出了要求。这是国际准则中对于有效辩护的基本规定,体现在具体的刑事司法制度中,就是法律援助中的辩护有效性的控制标准。根据我国学者的观点,有效辩护应当包含以下的几层含义:第一,作为诉讼一方当事人,犯罪嫌疑人、被告人拥有一切应有的诉讼权利,被指控人有权选择为自己辩护的方式,可以自行辩护也可委托他人,在委托的时间上也可以根据自己的意志自主决定。第二,作为司法机关,应当对被指控人的权利予以有效保障,允许他委托辩护人或是为他指定辩护人,并且对指定的律师要求专业知识合格、态度端正并且能够胜任有效履行辩护义务[1]。这是对指定律师在专业以及经验等方面素质的要求,也就是必须有相应的辩护能力的律师才能担任,律师自身的条件必须适格。在辩护权的实现上,国家有义务保障辩护权在必要时能够得到专业律师的帮助,并且要求指定的律师有一定的法律专业技能和品德素养,保障辩护权的有效实现。这是从国家和援助律师的双重角度提出了要求。从有关国际准则和有效辩护的主流理论研究中可以看得出,对于指定辩护质量的控制可以从援助律师的个人专业知识、办案经验以及其他有效履行辩护职能的能力等几个方面考虑,也就是指定辩护律师的基本资格和职业能力的要求。法律本身是经验的而非逻辑的,辩护律师的职业能力及经验丰富与否,在某种程度上决定了案件的结果,因此,辩护律师的经验也是十分重要的。

(二)刑事法律援助中辩护质量的控制方式研究

1.美国的“双向标准检验法”

在美国,律师帮助权是一项宪法性的权利。这一权利是通过第六宪法修正案而创设的。作为一项宪法性权利,如果被指控人的辩护权遭受到侵害,可直接导致对宪法权利根本性的损害,可以得到相应的救济,提出非法证据排除的动议。美国通过1984年的史特里克兰诉华盛顿一案,①首次涉及了律师帮助权的效力的评价问题,法院通过一种消极的反例的形式加以确立,也就是“双向标准检验法”。“联邦最高法院认为,如果辩护律师有以下行为,那么,其为被告人提供的帮助是无效的:(1)律师有瑕疵行为,没有有效地发挥作用。(2)律师所犯的严重错误对被告人造成了不利影响,且导致被告人无法获得公正审判。②对于相关情况,被告承担相应的证明责任,被告必须合理证明如下事项:如果不是律师犯错,审判结果将会不同。也就是在律师正确适格履行职责的情况下,案件的结果会迥然不同。由于案件结果的不确定性,以及法官拥有独立的自由裁量权,想对此进行证明,对被告人来说是十分困难的。一般情况下被告人列举出的律师错误,均不符合这个标准”[2]。虽然这个双向标准的检验为律师帮助权的质量控制提供了一种反例的标准,但是对于被指控者来说,这一检验标准在证明上十分困难。对于律师的“严重错误”不仅对于错误的程度进行了限定,而且要求要达到律师不称职的程度,也就是在律师称职的情况下,即使构成了“严重错误”也不符合第一个条件。如果说第一个条件还有可以证明的空间,那么关于第二个条件的证明就更加困难了,被告人要进行合理的证明在律师不犯错的情况下,结果迥然不同,这种情况的证明更是“微乎其微”了。因为该标准设置的实现难度较大,在可操作性上的差距,没有能真正发挥很好的控制功能。这种通过反例的形式作为特殊的指定标准,进而对律师帮助的质量进行控制,只有在严重“不称职”的情况下才得以发挥效用。由于标准设计极具模糊性,在实践中缺乏现实的可操作性,并没有对援助辩护的质量起到根本性的控制。同时这种以特例的形式加以规定,也就是设定最低标准的要求,想要依靠这种方式实现对律师帮助的效力的控制是很难达到的。但是这种通过被告人的自身体会和意见的表达,产生的对援助律师辩护质量的评价机制是非常值得加以借鉴的。由于辩护下的审判结果直接关涉被告人的切身权利,加之整个庭审过程被告人的亲身经历,对于辩护过程有一定的了解,所以这种根据被告人意愿和辩护满意程度的方面进行评价的标准设置,在某种程度上也具有一定的科学性。

2.法国的法律援助监督委员会

在法国,按照1991年《法律援助法的规定》,法国设立全国法律援助委员会来监督全国的法律援助工作。委员会由省府所在地的大审法院院长主持,它的主要职责是:对当地法律援助的质量和效果进行具体评估;对当地法律援助情况进行深入调研,进一步制定适合本地区的相关法律援助政策等[3]。法国是由国家设立的专门机构来负责对法律援助的质量进行评估和调研,在实践中总结经验和成果,制定相应的政策。法国是从制度的运行过程中进行实效控制,一方面可以在整个国家的诉讼体系中进行实证分析,总结经验和成果;另一方面,可以通过对实践运行状况的分析,为诉讼机制的改进提供可行的路径和丰富的资料。加之这种由上而下的组织形式,使整个机制的构建和运行实效性上都能得到相应的保障。这是通过类似的行政化的国家机构的司法行政化控制,实现对法律援助质量的控制,是一种国家角度的制度化控制机制。

3.我国指定辩护的质量控制

我国没有设立专门的机构进行指定辩护质量的监督,也没有设立相应指定辩护质量的具体标准。对于担任援助律师的资格仅仅限定在律师,也就是只要具有律师资格就能够从事刑事法律援助工作,不会受到执业时间以及相关执业经验的限制。对于提供辩护的效果没有设定相应否定的反例标准,不会因为辩护不利而受到法律规定的惩戒。对于律师的约束,往往来自于行业自治组织和行政司法机关的纪律惩戒,而这些惩戒更多的仅仅涉及关乎律师个人品行方面的评价,很少会涉及辩护帮助的效果方面。总的来说,我国指定辩护的质量控制,处在仅仅对于援助主体资格的限制,对于实践中辩护的效果缺乏动态的控制机制和客观的标准。

二、我国的指定辩护运行现状

(一)我国的指定辩护制度的运行机制

根据原《刑事诉讼法》第34条的相关规定,刑事法律援助可以分为酌定援助和法定援助两个方面。酌定援助是指对公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因而没有委托辩护人的,人民法院可以为其指定法律援助律师。法定援助则是指对于以下三类案件,①如果被告人没有委托辩护人,人民法院应当为被告人指定法律援助律师。”[4]法院为被告人指定承担法律援助义务的律师,相应的费用由国家财政予以拨付,法律援助机构根据当地政府制定的实际标准给予律师一定的经济补贴。这种补贴在一定意义上也就是给予法律援助律师的某种经济补偿,根据实践中资料的显示,比如,“北京的刑事辩护律师办一个刑事案件不过是500元的补偿,仅去看守所会见一次当事人往返车费就达到了270元左右。”[5]163而律师还要进行必要的辩护准备,会见、阅卷以及相关的调查取证都需要极大的精力和物力的实际投入。而律师是一种谋求利益最大化的工作职业,律师群体则是一种社会的自治组织,以为他人提供法律服务为生活收入的最主要来源。这样的情况下,援助律师只能在尽可能的情况下缩减辩护的必要准备付出,这样缺乏充分准备的辩护效果就会大打折扣。根据2004年司法部发布的《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》,对律师办理法律援助案件提出了“硬性指标”,即“律师和基层法律服务工作者每年应当接受当地法律援助机构的指派,办理一定数量的法律援助案件,完成由省级司法行政机关确定的办案数量。”也就是每位从业律师必须每年完成相应数量的法律援助的案件,才符合司法行政管理部门的要求,否则会受到司法行政机关、律师协会的处罚。这种司法管理部门的硬性指标,就将法律援助的国家责任直接转嫁到了律师的身上。法律援助尤其是指定辩护的案件,当事人往往是性质比较严重的,在进行辩护的准备阶段所花费的金钱、时间和精力会比较多,政府的补贴只能说是杯水车薪,在这种状况下,要保证高质量的法律援助水平着实令人担忧。

(二)我国指定辩护质量控制面临的困境

1.在庭审中,指定辩护有着形式化的倾向

根据学者对我国刑事案件中辩护的研究发现,由于庭审方式的影响,证人出庭率普遍偏低,加之法官对于书面材料的过于重视,这种以查明事实为主导的审理方式,使得辩护律师在庭审中功能作用的发挥严重受损,这种状况在法律援助领域体现得更为明显。根据学者关于辩护律师的意见被法律采纳的实证研究和调查法发现,“在我国,根据实证调查,1997年至2002年上半年,北京市律师一共办理了刑事法律援助案件2234件,其中法庭通知或建议不需要出庭只需提供书面意见的案件就有150件,占到总数的7%。另外,北京市律师接受法律援助的案件中,对是否出现审判程序简化、粗糙的情形做出评价,其中有17%的律师经常遇见法院轻视法律援助的情形。”[5]165法官对于援助律师的态度是比较排斥和不尊重的,并且援助辩护律师的意见往往只是以书面的形式提供,这本身就无法和出庭辩护相提并论,尤其是在对法官心证形成的影响上,效果极其有限。从某种程度上来说,这种法律援助中的辩护直接所呈现出的是形式化特征,没有从实质上发挥指定辩护维护特殊群体切身权益的功能。

2.我国指定辩护制度面临律师数量不足与资金缺乏的双重挑战

我国是世界人口最多的国家,并且正处在城市化的加速进程之中的社会转型时期,刑事案件的数量也在呈几何式地增长。在刑事诉讼领域,我国一直在致力于探索出提高诉讼效率的程序。随着人权和法治理念的深入人心,越来越多的人认识到了法律的重要性,要求提供法律援助的犯罪嫌疑人、被告人也是愈来愈多。2012年刑事诉讼法的修改,把应当提供指定辩护的对象范围进一步扩大,增加了“可能判处无期徒刑”的案件,应当指定辩护的范围的扩大,从客观上对于法律援助的需求数量也起到了刺激的作用。据,截至2011年底,我国仅有律师21.5万人,约占全国总人口的0.16‰。而在2001年的数据中,律师的比例在美国达到了30‰,英国也有15‰,巴西为20‰,阿根廷为12‰[6]。由此可以看出,我国律师数量的严重不足。我国律师群体确实在不断地发展和壮大,但却远远赶不上现实中广大民众对法律服务需求的增长。随着法学教育的不断深入和国家的统一司法职业资格考试制度的实行,客观上使广大律师的整体素质有了一个准入的有效控制机制。但是从另外一个角度来讲,对于律师准入门槛的限制,在一定层面上来讲减缓了律师群体的增速。这种律师服务的需求在不断增长,加之我国的地区经济发展的不平衡,律师的较为集中分布在经济发达的地区,经济欠发达地区的律师则相对稀缺,必然加剧案件数量大和援助律师的数量不足之间的矛盾。“在我国,来自司法部法律援助中心的数字显示,我国每年需要法律援助的案件超过七十万件,而实际得到援助的不足1/4。”[5]163造成这种状况的主要原因是法律援助经费严重短缺。据介绍,目前国家每年拨付的法律援助经费平均每人不足6分钱,远远低于发展中国家的平均水平。”[7]除了国家的财政拨款,其他途径的援助经费也是杯水车薪,据2000年,全国各省、区、市社会捐款有57.8万元,律师行业捐助184.73万元,分别占本年度经费的3%和8.7%[8]。即使在当前,法律援助数量不足也是我国司法制度的一块短板。

3.律师面临较大的职业风险

在我国的传统思想上,将律师定义为“诉棍”,往往认为律师是在为坏人开脱罪责,替坏人说话。随着法治的进步,这种观念虽然有所转变,但是在法律的规定上仍然有着这方面思想的残余,受到了歧视待遇。“据不完全,1996年刑事诉讼法修改实施后几年里,有百余名律师因从事刑事业务而锒铛入狱、蒙冤受屈,罪名大多与证据有关,事后又证明大部分人是被冤枉的。”[9]这主要是依据刑法第306条规定的辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害做证罪来进行定罪。这一法律条文在有相关的规定的情况下,将律师单独列出,设置特定的罪名。“你戴着荆棘的王冠走来,你握着正义的宝剑走来。律师,神圣之门,又是地狱之门。”这是律师心中反复吟诵的诗[5]201。于是来自于这种刑事责任的威慑,辩护律师的调查取证的积极性大大受挫,很多刑事律师往往只就从司法机关获得的案卷材料中的具体内容进行辩护准备,而不会再就其他有利于犯罪嫌疑人、被告人的证据进行调查取证。在这种情况下,造成律师的辩护质量严重下滑,律师的辩护热情也遭受到了空前的打压。

4.指定辩护制度缺乏质量控制机制

正如前文所述,我国的指定辩护制度,更多地关注犯罪嫌疑人、被告人是否有律师帮助,而对于帮助的效果缺乏相应的关注和评价机制,更没有相应的指定辩护质量的监督部门进行监督,外在的监督制约机制极度缺乏。在很大程度上,主要依靠的是自律,也就是律师个人法律素养和觉悟,在实际操作中必然会形成更深层次的困境。对于指定辩护的效果缺少客观的评价标准和惩戒机制,作为受辩护质量直接影响的犯罪嫌疑人、被告人,由于缺乏相应的救济手段,而且客观标准的缺失,很难将此作为申请再审或者进行申诉的充分理由,这就在实际上造成了法律面前无法平等的尴尬局面,这也是全世界范围内的刑事法学理论研究无法回避的一个现实问题。

5.指定辩护缺少配套的律师制度

2012年修改之前的刑事诉讼法中规定,我国的指定辩护只能适用于审判阶段,也就是在案件侦查终结、审查起诉之后,援助律师才能够得以介入到刑事诉讼中去,介入的时间往往会错过了调查取证的最佳时机。辩护材料的缺乏使再好的律师也得面临着巧妇难为无米之炊的窘境,援助律师很难就辩护意见做好充分的准备。于是指定的援助律师走过场似的无力辩护,严重地损害了被告人的相关诉讼权利。虽然新刑事诉讼法将援助律师指派的时间提前到了侦查阶段,这个问题可以在一定程度上得到相对的缓解,但是从另一个角度来说,我国当前缺乏配套的律师制度,司法机关和律师的援助缺乏及时有效的直接衔接环节,没有设立类似的值班律师制度,也就是由律师在相关的司法机关轮流值班,待有援助的需要,直接接受委派参与到其中,也就是有需要的案件能够及时有效地实现援助律师的介入和帮助。从相关的国际准则中可以看出,担任法律援助的律师在专业知识、执业经验和有效履行辩护职能方面都有着明确的要求。也就是对于开展援助的律师设定了更高的职业素质标准以达到对可能缺乏律师帮助的犯罪嫌疑人、被告人获得有效辩护的目的。我国的律师制度也是在不断的发展过程中逐步得以完善。现在除通过全国的统一司法考试加以控制这一硬性要求外,在援助律师的标准上并没有其他特别的规定。律师群体的管理主要是由司法行政机关和行业自治组织进行,主要是以行业惩戒的形式进行职业纪律方面的控制,显然这远远不能达到法律援助的刚性需求,配套的律师制度亟待完善。

三、建立我国指定辩护质量的控制机制

(一)建立指定辩护的统一客观的标准,在法律框架内统一适用

建立我国指定辩护质量的控制机制,从根上来说就是要为辩护提供一个统一客观的衡量标准。美国以反例形式建立的“双重评价标准”,在实践中的效果欠佳,更多的是为体现国家对援助质量控制的关注,“‘在伊利诺伊州,在从1987到2000年的13年中,竟有14名死刑犯发现是被错误定罪并判处死刑的’一项跟踪调查显示,当年为这些死刑犯辩护的律师大多为政府指定的免费律师。在这些律师当中,竟然有人由于种种原因受到地方律师协会的纪律处分或被剥夺律师资格。”[10]371这种反例的控制机制在法律援助质量的控制中作用的发挥十分有限。要根据我国的刑事司法实践和实际的庭审方式来构建客观明确的质量控制标准,依据案件的具体性质来确定担任指定辩护的律师资格。可以从执业的主要方向、执业的年限、年均执业数量等方面设立具体的标准化细则;在关涉辩护质量的会见权、阅卷权和调查取证权上,设立具体的案件标准;在辩护意见上,设立相关说理性的标准;在辩护的内容上,要求就实体辩护和程序性辩护共同进行。这样不仅可以使犯罪嫌疑人、被告人实质地获得有效的辩护,也可以提高律师自身职业素质。辩护质量的控制需要实践的经验总结和理论结合才能实现,因此,需要参考国际准则中关于有效辩护的标准要求,内化为符合我国实践的具体规则。建立指定辩护的统一客观标准,是解决法律援助质量控制的基本要求。

(二)设立值班律师制度

值班律师,是指法律援助机构指派援助的律师,轮流在司法机关值班,免费为有需要的当事人提供法律帮助。值班律师的费用由国家承担,国家统一建立值班律师队伍。在我国的诉讼体制和律师制度框架内,没有事务律师和出庭律师之分,具备律师执业资格即可从事包括庭审在内的相关业务。值班律师制度一方面可以对有需要的犯罪嫌疑人、被告人提供及时的法律帮助,也可以对司法机关的行为进行有效的监督。另一方面,也可以使可能进入之后司法程序的嫌疑人、被告人在第一时间了解案件情况,进行相关的活动,为辩护做好准备。这是为法律帮助与犯罪嫌疑人之间有效衔接的一项法律制度,在保障嫌疑人的基本诉讼权利上,将会发挥十分重要的作用。

(三)加强对援助律师的资格控制和责任心的教育

根据有效辩护的要求,援助律师不仅应当具有相关的专业知识,还必须具备从业经验以及有效履行辩护职责的其他能力。能够适当提高担任援助律师的标准,比如在从业年限、从事案件的数量和办案的性质方面进行考虑。外在的行业自治组织即律师协会可以加强相关方面的规定,通过纪律惩戒机制对援助律师的行为进行规制。指定辩护中接受指派的律师的责任心也是十分重要的,由于现实条件的限制,援助案件的收入和律师自己职业获得的收益相比存在较大的差距,这种来源于外部经济利益的驱动力就比较小,很难激发起他们的辩护热情。因此要发挥行业协会的作用,加强对律师群体职业道德素质和社会责任心的教育,提高他们的思想认识,从主观思想上进行激励,提供接受指派时辩护的责任心,如果条件允许适当提高法律援助案件律师补助的标准,从而提高指定辩护的质量。

(四)建立指定辩护质量监督评估机构,适当考虑被告人的意见

设立全国的指定辩护质量的评估机构,机构负责对指定辩护质量的监督、评估,同时进行相关的调查研究,进行实践经验的总结,制定指定辩护质量的控制规则。根据我国的国情可以在各省分别设立相应的机构,由各省根据自身的实际情况进行相关标准的评定,加强对具体法律援助情况的评估和监督。为了便于管理和实施,机构可以在我国的现有条件下,由司法行政机关设立。再以原有的司法机关和行业协会的惩戒机制作为辅助手段,增强约束效力。指定辩护的质量是跟被告人切身利益密切相关,被告人对援助律师的评价,可以在一定程度上反映辩护的质量好坏。将被告人的评价作为质量的一项评价机制,也可以作为一项监督机制,对援助律师的辩护进行外在的制约。

(五)拓宽资金的来源渠道,解决指定辩护律师的后顾之忧

法律援助的经费由国家财政拨付,财政拨付的有限性使得接受指定的律师在相关的诉讼活动中入不敷出。虽然有着行业捐助和社会捐助的渠道,但是数额有限,使得援助律师的收入很难在短时间内有所改善。这一问题在美国表现尤为突出,美国通过一系列的判例确定了较大范围的法律援助对象,也是只要可能判处监禁刑就可申请获得援助。政府支付的律师费一般为每小时40美元至80美元。不仅如此,政府还设定了所能支付律师费的最高限额。律师如花费时间太多,超过了最高付费标准,政府即不再向他支付律师费[10]267。于是世界各国在法律援助的费用问题上进行探索,值得借鉴比如所谓转移支付制度,是划分中央与地方财政的一个措施,意思是中央与地方在原有资金的分配比例上,地方多交一部分,这部分不归中央,但由中央将它投入到全国平均收入水平以下的地区[11]。日本在转移支付方面仅1995年一年转移支付的费用就达6.15964959亿日元,约占法律援助费用总额的29.89%。我国可以也应该借鉴这种方式,发挥我国的司法行政机构的组织形式的特有优势,在中央和地方之间进行合理布局和调配,解决资金有限的困境。

(六)援助辩护文书材料的归档,专门的审核机制

加强对援助辩护的文字材料的保存和归档,由指定辩护质量监督机构保存和印制,不定期地对归档文书材料进行抽查检验,使指定辩护制度更加规范化。一方面,可以作为指定辩护案件审理材料备查;另一方面,也可以作为指定辩护的研究提供完善的材料和依据,同时使法律援助律师明白国家对法律援助制度的重视,并且留有材料备查,促使他们做好法律援助工作。

作者:刘菁 单位:中国政法大学 刑事司法学院 北京政法职业学院

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