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网络慈善法律监管制度分析

 论文栏目:法律制度论文     更新时间:2018/7/6 10:56:06   

[摘要]中国网络慈善事业的发展处于初级阶段,网络慈善平台鱼龙混杂,参与主体和利益诉求多元,加上程序缺乏相应体制和法律的监管,网络慈善一度亮起“信任危机”的红灯。文章认为,需要在监管层面解决网络慈善面临的困境,提高整个慈善事业的公信力,通过法律规范给公众参与慈善活动提供依据。

[关键词]网络慈善;法律监管;信息公开;可持续发展

与发达国家相比,我国的网络技术发展及普及相对较晚。但进入21世纪以来,网络发展的日新月异使民众的生活空间拓展出了新的领域,网络慈善也随之应运而生。它是指随着互联网发展形成的新的慈善模式,利用网络提供的技术和平台,推进慈善事业的新发展。近年来,网络慈善的形式和平台不断增多,网络慈善迅速膨胀的同时却没有相应的制度约束,因此时常出现一些不规范的行为,引发社会争议。如何规范和调整网络慈善行为,成了解决网络慈善可持续发展的重要一环。

一、我国网络慈善的发展现状

在我国贫富差距较大、区域发展不平衡、社会制度不健全的前提下,慈善作为一种基于道德与习惯调节的伦理分配方式,在当下的中国仍有必要大力推行。网络慈善是传统慈善在网络领域的扩展,但又与传统慈善存在诸多不同。首先,网络慈善平台便利多样。手机、平板电脑等移动终端的普及,使得大部分的国民都能参与到网络活动中。第三方支付的开发应用下,快捷支付更是降低了网络慈善的成本。网络慈善平台种类多样,阿里巴巴、新浪、腾讯等几大网络平台推出的众筹、轻松筹和多种公益项目,使人们可以迅速关注和帮助需要救助的对象。其次,网络慈善的参与门槛较低、主体广泛。发起网络募捐和进行网络捐赠对网民没有严苛的要求。因此,网络慈善吸引着越来越多人参与。最后,网络慈善传播速度较快,影响力大。传统慈善因为地域、形式、受众等因素的影响,能够调节和配置的慈善资源较少。网络慈善打破了传统慈善的壁垒,通过快速的网络传播扩大影响力,增加了募捐者受到救助的机会和保障。网络慈善还在经历着从公益到私益的转变。最初,民众参与到网络捐赠大多是因为一些如“5•12汶川地震”这样的重大社会事件。但近年来,财富社会本位思想的传播和社会对个人关注的加强,网络私益募捐被人们广泛接受并伸以援手。募捐组织或个人因特定或不特定个体遭受重大疾病、重大事故、重大灾难而在网络发起救助的事件经常出现。但因募捐主体的不特定性和隐蔽性,网民捐赠时分辨真假的难度加大。信息不透明导致的诈捐骗捐、善款被挪作他用的现象时常见诸报端,网络慈善不断发展的同时又受到诸多质疑。

二、我国网络慈善法律监管制度困境

同传统慈善事业所遭遇的困境一样,现阶段慈善领域中存在的问题几乎均与相关法律制度建设滞后有关。网络慈善基于公众的道德,利用公众的资源做公益,在制度不成熟、法治不健全的环境中,衍生出了诸多的社会问题。

(一)募捐主体和程序缺少规范

目前,我国关于慈善发展的立法整体呈现滞后的特点。首先,法律对民间募捐主体的资格没有明确的合法性确认。1999年9月1日起施行的《公益事业捐赠法》中规定,只有“公益性社会团体”才能接受捐赠的行为。2016年9月1日起施行的《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)中再次明确规定,“慈善组织”基于慈善宗旨才能发起募捐活动,且慈善组织要经依法成立并登记注册等条件。两部主要调节我国慈善活动的立法中均未对“网络慈善”作出任何规定。但在现实生活中,网络生活早已成为民众日常司空见惯的活动。网络慈善是由网民自发组织展开,《慈善法》对募捐主体的严苛规定使得网络的便利性、快捷性无法发挥。现有的案例中,需要救助的主体个人通过网络平台发起募捐的现象司空见惯。因此在网络慈善领域,《慈善法》并没有较强可操作性和实践性。由于没有法律上的限制,因此,在网络上发起募捐也不需要经过任何的申请、核实或者审查程序。这种主体和程序的随意性降低了网络慈善的成本,却也带来了网络慈善秩序的混乱。

(二)信息公开程度较低

慈善的宗旨、功能和财产的公共性,决定了发展慈善事业必须进行必要的信息公开。根据中民慈善捐助信息中心的年度慈善报告来看,我国的慈善透明指数逐年改善。但对于刚刚起步的网络慈善来说,缺乏统一的监管和评估机构,财务信息和使用情况的公开严重不足。网络慈善组织不仅仅要处理大量的捐赠者的捐赠信息,还需要针对不同受助人的具体情况进行分析,以便为他们的求助给出建议。除此之外,对求助者的信息审核与后续监督管理也不是一项容易的工作。如何处理好这一系列大规模的网络慈善数据和信息,已成为慈善发展过程中亟需解决的问题。目前,涉及慈善的法律、行政法规普遍存在约束力不大的问题,而且其中对信息公开的主体、信息公开的界限、信息公开的期限和渠道没有明确规定,问题的解决就显得更为困难。网络慈善中,民众对信息真实性的审查较为困难,法律应该提供相应的制度出路,采取多种多样、便于知晓的方式完善慈善信息的公开。除募捐信息的公开,也要注重募捐财产的管理、使用、效果等信息的公开。网络慈善中,民众最关心的就是善款的流向与使用情况。要解决这些问题,必须最大程度地实现网络慈善信息公开的真实性和透明化。

(三)网络慈善剩余善款善物支配、管理不到位

捐赠者捐献财产是要达到帮助符合其捐赠意愿的主体的目的。因此,慈善活动中财产的管理和使用是决定慈善公信力和可持续发展的关键因素。《慈善法》中规定慈善组织对募集的财产应当登记造册,规范管理,专款专用。个人募捐的情况下,法律法规并未对财产管理人的选任进行规范,一般情况下,受益人的近亲属、法定代理人代为管理的情况较为普遍。这种管理缺乏有效的监督,而且网络慈善与社会传统慈善不同,捐赠者对所捐财产的后续跟踪较为困难,容易发生管理者将财产据为己有或者私自挪作他用的现象,无法保障捐赠者目的和受益人权利的实现。慈善不同于买卖关系中的等价交换,求助者大多数情况下募集到的财产与自身需求并不完全对等。对于募捐组织来说,就某一特定受益人募集到的财产余额应转移给该特定受益人,还是由募捐组织管理用来帮助其他利益主体?就求助者来说,其所收到的善款善物充分解决了困难仍有剩余的情况下,余额应归募捐者或受益人所有,或是应该退还给捐赠人,还是应交给第三方慈善组织另作他用?对于这些问题的处理,现有的法律无法给出明确性的解决方法。学理上的分析也要根据对网络慈善性质的理解而做不同的讨论。司法实务中,或以受益人是否为真正受赠人判断其是否享有余额所有权;或者在纠纷处理中回避余额所有权问题,以占有公示的方法确定余额所有权归属;或以诚实信用原则作为依据认定善款余额应挪作他用。对个案的讨论,或许能够给我们带来启示,但不能形成一种解决争议的法治规则。传统慈善中,此类问题往往放在道德层面讨论或者约束。但在网络慈善中,因为捐赠主体的广泛性和不确定性,对这一问题的处理关乎了多数不特定网民的利益和网络秩序的良好运行,我们必须在制度层面上将个案的启示上升到法律规则来解决此类争议。

三、我国网络慈善法律监管制度的完善

经历了利用“天津大爆炸”诈捐事件、用善款余额出国旅游、“罗尔事件”等一些极具争议的事件,伴随着一些诽谤和谣言,网络慈善面临着遭受猜疑与不信任的困境。网络慈善要取得进一步快速发展,需要相关政策和法律规范的及时回应。

(一)立法提供制度保障

其一,通过立法或修改现有法律,将网络慈善纳入法律法规的调整范围。在我国法律日益完善的今天,尚没有规范完整地调整网络慈善。《公益事业捐赠法》仅仅对捐赠、受赠行为进行了规范,但缺乏对募捐行为的规范。调整对象排除了网络慈善的适用。《慈善法》作为我国第一部专门调整慈善活动的法律,却对网络慈善只字未提,网络慈善成了法治监管的真空地带。有观点认为,对于网络慈善中出现的问题,完全可以参照适用《合同法》关于赠与合同的规定。但慈善中的捐赠与赠与合同中的赠与存在区别。赠与合同中受赠人无偿取得财产后,有充分的权利自由决定如何使用;而在慈善中,受益人对财产的利用要符合慈善宗旨。况且依《合同法》也无法确定捐款余额的所有权归属问题。2017年3月15日通过的《民法总则》中,也未涉及网络慈善的规制问题。完善慈善立法,才能更快地让网络慈善摆脱困境,促进持续发展。其二,要在法律上承认个人募捐主体的合法地位,将网络慈善的实施程序作出明确性规定。相较传统慈善,网络慈善具有传播迅速、成本较低、易操作等优点,更多的人更愿意参与到网络慈善中来。现有制度下,发起募捐只能通过“公益性社会团体”,但“郭美美事件”等类似事件掀起了公众对于慈善组织或慈善团体的不信任。虽然网络慈善没有法律上的明确合法地位,但具有极强的社会基础和社会认可度。网络上个人发起紧急社会捐赠的情况也已经司空见惯。因此,法律应为慈善组织之外的组织和个人提供制度“出口”,确认陷入困境的个人求助权利,规范社会组织网络慈善募捐的活动规范,即保障网络慈善秩序良好运行的情况下,要保护慈善组织之外的组织和个人求助、助人的意愿和权利。不尽快改变现有法制滞后的现状,将会继续加重公众对于慈善事业的猜疑和不信任。慈善搭上网络的便捷快车,便获得了高参与度和高关注度,能否得到理性治理,将直接关乎网络慈善的持续、健康发展。因此,亟需通过立法为网络慈善提供制度上的保障,让网络慈善的每一个环节都有规可循,才能给网络慈善健康、持续发展提供统一的、规范的方向指引和依据。

(二)完善信息公开制度

建立完备的信息公开制度既能使网络慈善接受社会监督,促进慈善信息透明,提供公信力,也能有效规避违法违规的不法分子网络诈骗行为。但在制定法规时,要充分考虑网络慈善的特殊规律,把握信息公开和保护利益相关人的隐私权之间的平衡。首先,要在法律上明确信息公开的监管主体和信息披露主体。网络捐赠作为慈善活动的新方式,应该明确相关活动的主体,更加有效地对当事人的活动进行监管。其次,要规范信息公开的内容。网络慈善具有匿名性、广泛性等特征,慈善的捐助人很难核实募捐信息的真实性,因此,规范信息公开的内容就成了监管的较好方式。信息公开的内容应当包括发起慈善活动的获准程序;发起人、受益人的具体情况以及募捐的目的;最后实际收到的善款的数额、善物的数量以及后续使用情况;剩余善款、善物的流向等。各信息公开的主体应当及时且详细地向捐助人以及社会公众公布信息。最后,要明确信息公开平台。建立专门的信息公开平台有助于关心慈善的社会公众随时随地进行查询、监督、建议或者投诉活动。慈善事业只有做好信息公开活动,才能更好地提高慈善事业的公信力,助力慈善事业的可持续发展。

(三)加强政府的引导、管理、监管职能

佛里蒙特•史密斯在16世纪的普通法中就曾提出政府应对慈善组织的信用度出台相应的监督机制,这从政治学的角度明确了政府在慈善事业发展中的政府责任。互联网的匿名性、隐蔽性以及主体不特定的广泛性,使得网络慈善这种行为比较复杂。一旦出现利用网络慈善的幌子进行违法犯罪的行为,证据收集和打击犯罪存在较大困难,仅凭私力很难维护受害者的合法权益。网络募捐作为一种方便快捷的公共援助方式,是我国慈善事业的重要组成部分,是我国尚不成熟的社会保障制度、社会救助机制的有益补充。政府作为公共秩序维护者,对网络募捐进行监管是其职能的充分体现。网络慈善只有在有效监管的情况下,才能避免失范,减少甚至杜绝假借慈善之名谋一己之私的现象。政府在网络慈善中的作用主要体现在:在财政上支持,在制度、政策上促进、保障、规范和监督,在舆论上,加强宣传教育,引导公众对慈善事业的支持。政府在慈善事业中充当的角色就是倡导者、法律保障者,是服务员、引导员、协调员和监督员,而不是指挥员、管理员、操纵员、运营员。我国的传统慈善发展中,政府的引导、管理、监管一直是十分必要且重要的手段。政府应当充分发挥其角色优势,通过信息管理工具,合理利用信息公开平台,打造网络慈善事业发展体系。结合网络慈善活动的前期备案、中期管理、后期监督的过程,督促慈善的落实。在我国自我监督、行业监督、社会监督、舆论监督等机制还未成熟的情况下,有必要让政府承担较多的监管责任。因此,必须在法律上明确政府监管的职责,利用政府的公权力引导网络领域的慈善秩序,并有效制裁违法违规现象。

(四)完善剩余善款善物的监督管理

对于网络慈善中募集到的善款善物的使用情况和余额流向的监督管理,是网络慈善应当监管的重要内容。监管机构应当充分发挥网络慈善信息公开平台的优势,随时掌握剩余善款善物的使用情况以及余额流向,对其进行规范的监督管理。对于剩余善款善物,监督机构可以号召受益人交给自己管理,或者交给监督机构授权的公益性社会团体或者非营利的公益性事业单位管理。这一措施既有利于监督机构及时公布善款善物的使用情况及去向,提高信息的透明度,又能提高网络慈善的效率,最大程度地实现剩余善款善物的再利用,也可以最大程度地实现慈善的意义和初衷。

四、结语

《慈善法》的制定,对于我国慈善事业的发展具有划时代的意义。但对于网络慈善面临的困境,仅靠《慈善法》的规制无法解决根本问题。当前,网络慈善面临的问题越来越复杂,解决的难度也越来越大,不断探索制度层面的创新,加强完善监管体系,明确相关主体的责任,不断改进现行相关法律制度存在的缺陷和不足,才是解决网络慈善可持续发展的核心问题。要在法律上为网络慈善的监督管理做出规范,则整个网络慈善的运行就有了法律依据,现实中的许多失范行为也会得到矫治。

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作者:宋平 单位:华侨大学法学院

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