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国内矿业战略及制度保障

 论文栏目:法律知识论文     更新时间:2013-11-25 10:53:47   

一发展中国家的矿业对外战略

在20世纪八、九十年代经济全球化的初期,许多发展中国家进行了矿业法修改,对外资实行国民待遇甚至超国民待遇原则,其具体措施有减少外资的限制、简化行政程序、保障产权安全、减低税率与权利金率等等。这种修改,一是为了矿业的可持续发展,二是为了吸引外资发展本国矿业。但是由于过于注重引资,忽视了对矿业活动环境与社会负效应的控制。因此,在诸如巴布亚新几内亚、印度尼西亚等一些亚非拉国家,都不同程度地出现了矿产资源带来的环境和社会问题。21世纪以来,对外资进人提供很多优惠的国家,由于矿产品利益分配不均衡,导致许多社会问题与冲突;加之国际矿产品价格持续上涨,为了本国获取更多的矿产资源利益,继续实行资源对外开放的同时,亚洲、拉丁美洲、非洲的许多国家,采取提高外资企业的权利金、资源税、所得税、超额利润税等经济手段,或增加收费额度,提高本国股份,要求外资企业承担环境与社会义务,从而总体上提升本国利用外资的效益。还有一些国家出现了资源民族主义的倾向,强调资源为本国企业控制,限制外资进人。委内瑞拉和玻利维亚等为维护资源主权,出台了一系列国有化的政策。南非政府将矿产资源的所有权收归国有,修改矿业法,要求所有南非矿业公司,包括外资公司在规定期限内将公司的一定股份转让给黑人公司,以鼓励本国弱势群体参与本国资源开发利用。I些过去对外资开放程度较低的国家,比如阿尔及利亚、肯尼亚、朝鲜、伊拉克、伊朗等,都通过修改矿业法,允许外国企业进入或控股矿业企业,同时通过给予税收优惠、政府加大基础配套设施建设等方法开始大力吸引外资进人本国矿产业。④发展中国家的矿业战略,往往遵循着各自的轨迹,在矿业的开放程度上有松有紧。自2002年国际矿产品价格进入上升周期以来,很多国家进人新一轮矿业法修改周期,各国的矿业立法与矿产资源涉外政策更趋向理性。其主要目标是调整利益分配和促进可持续发展,并对外资有所限制。

二我国"引进来、走出去"的矿业战略

我国矿产资源人均储量少、禀賦差,大宗、支柱性矿产不足,矿产资源总体利用程度不高。随着我国经济的高速发展,工业化和城镇化的速度不断加快,与对能源和矿产资源持续.快速增长的需求相比,矿产资源的保障程度总体不足。资源供需失衡,资源的消耗远大于生产,资源的生产远大于勘査,在这样的资源国情下,中国不仅需要立足本国市场,更需要充分利用国际国内两种资源、两个市场,主动应对矿业全球化的挑战,利用其所带来的机遇,为实现我国矿产资源的安全保障与经济持续稳定发展奠定资源基础。我国政府在“九五”期间就提出的“利用两个市场、两种资源”和“走出去,引进来"的全球资源战略构想。一是“引进来”,指通过引进国外的资金、先进技术、装备、人才、管理经验,发现、改造或新建我国矿产资源基地,或开展矿产品贸易进口,提髙国内矿产资源的供给能力;二是“走出去”,指到国外进行风险地质勘査,买断矿山股权,逐步建立国外供矿基地,提高我国矿产资源的保障水平。其基本思路是:立足国内,面向世界,从我国的国情、矿情和经济实力出发,根据比较利益原则,充分利用国内国外两种资源和两个市场,在全球范围内实现矿产资源优化配置,为我国经济社会可持续发展提供安全、经济、持续、稳定的资源保障。近年来,中国矿业已经成为外商投资的重要领域,截至2007年,已经有100多家外国公司在中国投资矿业,主要分布在西部地区,涉及石油、开然气、煤炭、铁、铜、锌、金矿等400多个勘查项目,外商、港澳台商在华设立的矿业企业达到594家,许多世界排名前位的跨国企业更是将中国做为重要的发展市场;2007年底至今我国企业境外矿产资源(非油气类)勘查、开采及并购等投资项目800余例,涉及主体300多个,项目分布在50多个国家,涉及金额500多亿美元,投资的热门矿种主要是铜、铁和黄金,投资地区集中于澳大利亚以及中南美洲。中国矿业企业年度对外投资额从2003年的13.8亿美元增长到2011年的70.88亿美元。?2012年采矿业对外投资占中国对外投资的15%,排于服务业之后居于第二位。?中国已经成为世界矿产品贸易大国,1991-2007年,矿产品及相关能源原材料出口额由112.36亿美元增加到1995.8亿美元’增长15.8倍;进口额由126.63亿美元增加到2905.2亿美元,增长20.9倍;贸易逆差由14.27亿美元增加到1252.15亿美元,增长85.7倍。改革开放以来,中国矿业取得了巨大成就,中国已经逐步成为世界矿产资源大国和矿业大国。着眼于世界矿业产业与市场体系,中国是矿业大国并不等于已经成为矿业强国。我们尚面临着许多问题,除了我国矿产资源综合利用效率低下,可持续发展能力较差等,在国际矿业市场中,我国企业的市场竞争力不强,矿产品定价影响力弱,海外矿业项目的总体经济效益不明显,真正发挥效力的项目屈指可数,一些海外矿山投资项目甚至成为拖累企业业绩的包袱。另外,矿业是我国工业中幵放程度最低的领域之一,外资在整个矿业中处于补充地位,合资企业和外资企业的发展较为薄弱,不能对我国矿业产生足够的带动效应。由此可见,目前我国“引进来”与“走出去”的矿产资源对外战略所取得的实际效益与战略目标还存在较大距离。

三实现我国矿业对外战略的保障机制

(一)坚持“引进来、走出去”的对外战略

首先,必须以开放的心态以国际化的视野来考虑我国矿产资源产业的发展。矿业全球化使得国内资源与国际资源关系密切,某种意义上已经不存某种矿产资源开发利用的“国内标准”。我国矿产资源利用技术落后,不仅是单纯的效率低下、浪费严重的浅层问题,而且关系到我国的全球经济竞争力;因此,资源产业的良性发展,不管是技术还是制度,都必须要与国际保持同步,绝不能以资源保护为借口,将我国资源产业对外开放的大门关闭。其次,充分利用国际资源市场,是保障我国资源供给安全的首要选择。现在关于保障我国资源供给的主流观点是强调国内资源供给,应当减少矿产品进口,降低资源对外依存程度,提高在国际矿产品市场中的主动权,这种观点给我国带来了极大的危害。我国矿产资源人均储量只有世界水平的一半,但从“世界工厂”的现状与我国工业化的进程来看,对资源的需求量日益增长,强调资源封闭发展、立足于国内资源的供给,将使我国资源严重透支,例如国际铁矿品位为50%以下的露天煤矿都未开采,我国品位在30%以下的地下铁矿已经广泛开采;加之我国矿产开发技术落后,封闭自守的所谓“自给模式”,无异于“竭泽而渔”,这样只会使我国资源枯竭加速,对外依存度增高。我国小矿、贫矿较多,以现在开采技术并不能达到资源利用的最佳效益;我们应当转变观念,将这些小矿、贫矿做为国家的资源战略储备,在遇到战争或矿业市场重大变动时,可以保障我国矿产资源供给。所以必须立足于资源的全球化,在国际矿产品市场稳定的情况下,立足于国际资源市场来保障我国的资源供给。最后,资源保护不是手段而是目的。在我国实施矿业对外战略的过程中,资源保护的声音就不断质疑外资在资源领域的进人,认为外资的进人会控制资源,影响国家安全,开采资源将导致环境恶化等等。我国强调资源保护的都是一些小型稀有金属矿产资源,这些资源大致为世界总量的10%,而我国缺乏的是占世界总量80%的优质金属矿产资源,强调10%的资源保护,从而丧失了80%资源保护的主动权,为维护局部利益而造成了国家整体利益的危害。我们应当看到在资源保护政策下,稀有金属资源仍然遭到了严重的破坏,这是国内的制度与管理问题所致。澳大利亚的稀土储量丰富,但由于严格的环保标准,稀土资源很难被投人开采。因此以资源保护为控制资源的手段,并没有实现资源保护的目的。只有转变资源保护为环境保护,用法律确定环境标准,才能彻底解决我国稀有金属价格低、环境代价大的问题,在真正实现资源保护目标的同时,提高我国国际威信。

(二)制定明确的矿业对外开放长期规划

矿业对外开放的长期规划应当是我国矿产资源法律制度的目标之一,明确的规划才能形成制度的合力。我国矿产资源领域存在很多问题,如资源开采综合利用率低、环境生态破坏严重、资源勘查能力弱、矿种不平衡、小矿与贫矿多等等,这些问题严重影响了我国矿产资源安全供给保障。解决这些问题,需要明确的产业发展规划指引。比如哪些矿种属于优先发展,决定了我国外资准人范围与相关政策的制定;小矿与贫矿的战略储备作用需要明确的产业规划来确定,才能进行相应的制度构建;资源开采综合利用率可以通过设备进口、技术标准的优惠制度来引导;环境生态问题的解决,可以通过优惠制度来鼓励外资进人矿业生态治理领域,以带动我国矿业环境治理产业;我国勘查与开采技术与国际先进水平差距较大,西部地区地质矿产工作程度低,而且世界矿业大国矿床的勘探开采深度已达2500-4000米,我国已有矿床勘探开采深度大都小于500米。因此要在明确规划的引导下,制定相应的制度,以鼓励外资进人资源勘探领域与西部地区。用长期规划来提高我国矿业的外资利用效益,而不能从短期利益、地方与部门利益出发,盲目引入外资。

(三)改善矿业投资环境的法律制度建设

由于国家矿业对外开放战略的不清晰,我国矿业投资环境较差,没有形成有效吸引外资的良好产业投资环境。2007年加拿大FmSer研究所发布关于世界主要国家或地区矿业投资环境评价的调查结果,评估对象为全球范围内的65个国家或地区,中国排名靠后,在政策潜力方面位列54位,法规潜力位列49位,资源潜力位于41位。除了资源潜力这一自然条件以为,其他两个评价因素,即政策不稳定与法规不完善,已经成为我国“引进来”战略无法顺利展开的“硬伤”。首先,要建立完善我国矿产资源法律体系。投资国的法律是否完备与稳定,是投资者首要考虑的因素,特别是矿业投资与其他投资相比,资金规模大且投资回报周期长,稳定而完备的法律制度是投资主体的主要考虑因素。在上述全球矿业投资环境评价中,排名在前的均是具有完备、透明的矿业法律制度的发达国家,如美国、加拿大、澳大利亚等国。而如前文所述,我国矿产资源法律制度并不完善,尤其是矿权的法律保护基本属于空白,这无疑成为我国吸引外资的最大障碍。其次,建立矿产资源物权制度。矿权是矿业企业最重要的财产,矿业发达国家的矿产资源法律制度均是以矿产资源物权或财产权的保护为核心,而且其矿业在全球的竞争优势是其资本化的运作模式所决定的。我国长期将矿产资源置于行政管理之下,缺乏完备的矿产资源物权制度,以致于资源转变资产受阻,也就无法形成与世界接轨的矿产资源资本市场,这也是我国矿产企业缺乏全球市场竞争力的主要原因。同时,矿权物权制度的缺失,导致我国矿产资源市场无法与全球市场接轨,交易规则的不统一,不仅影响国内矿产资源的优化配置,同时也阻挡了资源的全球化配置。最后,制定严格的矿业环境标准。安全环保标准的降低是导致中国资源保护失控、资源“廉价流失”的主要原因之一。根据国际经验,资源保护的基本措施是提高资源开发的行政性、经济性和技术性门槛。技术性门槛是各个发达国家最为常用且符合国际贸易规则的资源开发限制措施,其中环境保护指标是最为重要的技术门槛。在中国尽管矿业开发的技术性标准是世界上最严格的,但在实际操作中,受政府权力侵蚀与国有企业的话语权的影响,资源开发技术性门槛形同虚设。所以通过提高环保标准,提高技术门槛,强制要求矿山企业开发和采用环境友好型的技术,形成技术优势,才是对我国矿产资源的真正保护。同时,以环境保护为核心标准取代资源保护主义,不要让资源保护成为我国在全球市场上反对资源保护的绊脚石,从而提升我国的国际威信和在世界资源领域中的话语权。

(四)适应矿业全球化的行政管理体制改革

第一,建立有机统一的矿业管理机制。中国现行矿业管理体制较为分散,各级政府各个职能部门的权责分割、各管一面:发改委负责矿产资源和矿业政策、大型项目的审批,工信部负责监测和协调矿业运行,国土资源部管理矿产资源权证和资源政策监督执法,政府三大主要部门分割矿业管理,对矿业发展各自拥有一定的管理和制约权力。涉及矿业管理的其他机构还有环境保护、安全生产和公共安全部门等。政府层面几乎没有一个部门在负责全面规划矿产资源开发利用和可持续发展的全局性问题。而且政出多门、各自为政的矿业管理体制导致管理效率低下、程序繁琐,政策易变,这又成为影响我国矿业投资环境的一个不利因素。第二,转变政府职能,加强我国矿业对外战略的服务保障。加强政府的服务职能,向本国企业与外商提供公益性地质资料,建立健全地质资料信息共享和社会化服务体系,公开发布矿产资源勘查开发招商引资信息。同时,要加强对我国境外投资企业的政策指导与服务。日本和欧美各国以及新兴工业化国家如韩国和马来西亚等,均在我国设有办事机构,派出人员大量搜集我国矿产资源的有关资料和政治、经济、法律法规等信息。我国应当明确要求我国驻外机构及时提供驻在国资源及投资政策、法规等信息,帮助政府有关部门和企业建立联系渠道,疏通关系,解决疑难问题,保护我国企业在境外的合法权益。

作者:李晓燕

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